Et kvart århundrede med tjenestemandsretter

Løn- og andre ansættelsesvilkår for statstjenestemænd fastsættes ved aftale mellem finansministeren og de centralorganisationer, der er indgået hovedaftale med. Lykkes det ikke at nå til enighed, afgøres spørgsmålet efter tjenestemandslovens §§ 46-47, enten ved at der fremsættes lovforslag, eller ved at finansministeren træffer afgørelse efter indhentet udtalelse fra Lønningsrådet, som består af repræsentanter for administrationen og centralorganisationerne.

Det statslige tjenestemandssystem åbner således ikke mulighed for at søge interessetvister løst ved anvendelse af kampskridt i form af strejke og lockout; og tilsvarende gælder efter de respektive regulativer for kommunale tjenestemænd m.v.

Den 15. marts 1979 var der imidlertid omfattende 3-timers arbejdsnedlæggelser blandt offentligt ansatte, hvori også deltog et stort antal både statslige, amtslige og kommunale tjenestemænd.

Arbejdsnedlæggelser anses for en overtrædelse af tjenestemandslovens § 10 og tilsvarende bestemmelser i de kommunale tjenstemandsregulativer m.v., hvorefter tjenestemanden samvittighedsfuldt skal overholde de regler, der gælder for hans stilling, og såvel i som uden for tjenesten vise sig værdig til den agtelse og tillid, stillingen kræver.

De omhandlede arbejdsnedlæggelser skulle derfor behandles efter reglerne om disciplinærforfølgning i tjenestemandslovens §§ 20-24 og tilsvarende bestemmelser i de respektive kommunale regulativer, der især er karakteriseret ved, at forfølgningen er administrativ og decentraliseret, samt at ansvaret er individuelt.

Kompetencen til at iværksætte forfølgningen påhvilede vedkommende fagministerium, amtsråd eller kommunalbestyrelse, ingen central myndighed kunne udstede bindende forskrifter om sagernes behandling og afgørelse, der kunne ikke iværksættes gruppevis behandling af sagerne, og den enkelte tjenestemand kunne, med vedkommende central- eller forhandlingsberettigede organisations anbefaling, kræve sanktionen behandlet efter reglerne om tjenstligt forhør.

Den 6. april 1979 udsendte finansministeren dog et vejledende cirkulære til samtlige ministerier om, hvilke sanktioner, der efter hans opfattelse burde iværksættes over for de tjenestemænd, der havde deltaget i arbejdsnedlæggelsen. I efteråret 1980 måtte ministeren imidlertid konstatere, at behandlingen alligevel havde været uensartet, og den 20. oktober 1979 udsendte han derfor et nyt vejledende cirkulære med henstilling om, at samtlige sanktioner for deltagelse i 3-timers arbejdsnedlæggelsen ud fra lighedssynspunkter blev frafaldet eller tilbagekaldt.

Det førte til, at Folketingets flertal den 18. november vedtog en dagsorden, hvori man beklagede, at der var fulgt uens fremgangsmåder. Med udgangspunkt i en positiv holdning over for bevarelse af tjenestemandsbegrebet opfordrede tinget herefter regeringen til at fremsætte forslag til regler, der med fuld respekt for tjenestemændenes individuelle beskyttelse efter loven sikrede ensartet behandling i fremtiden.

På den baggrund fremsatte finansministeren den 29. januar 1981 lovforslag 144 om nedsættelse af en tjenestemandsret m.v., der blev gennemført som lov nr. 278 af 10. juni 1981 om ændring af tjenestemandsloven og trådte i kraft den 19. juni.

Da uensartetheden i behandlingen af tjenestemændene også havde gjort sig gældende på det amtslige og kommunale område, overvejede regeringen, hvorledes der kunne sikres tjenestemændene her en tilsvarende behandling. Efter drøftelse med de amtslige og kommunale organisationer fremsatte indenrigsministeren derfor den 22. april forslag 203 til lov om en kommunal tjenestemandsret, der blev gennemført som nr. lov nr. 280 af 10. juni 1981 og ligeledes trådte i kraft den 19. juni.

Lovene medførte ingen ændret retlig vurdering af tjenestemændenes pligtforhold og ingen udvidelse af området for retsstridige forhold. De indebar derimod en ændret procedure og et andet behandlingsforum for den type disciplinærforseelser, der blev betegnet som kollektiv overtrædelse af tjenestemandslovens § 10 og hertil bestemmelser svarende hertil.

Det er overtrædelser, der har karakter af faglig aktion, og de vil typisk foreligge, hvor flere tjenestemænd i indbyrdes forståelse handler, eller undlader at handle, i strid med tjenestepligterne med det fælles formål at påvirke ansættelsesvilkårene; og sanktionen kan være advarsel, irettesættelse eller bøde til den enkelte tjenestemand. Lovene indeholder ikke retningslinjer for sanktionsudmålingen svarende til arbejdsretslovens § 12, herunder specielt ikke en almindelig fritagelse ved hurtig genoptagelse af arbejdet.

Disciplinærforfølgningen af andre tjenesteforseelser forblev uændret og med mulighed for sanktioner i form af advarsel, irettesættelse, bøde, overførsel til andet arbejde, degradation eller afsked.

På det statslige område blev spørgsmål om overtrædelse eller fortolkning af indgående aftaler om løn- og andre ansættelsesvilkår, eller bestemmelser, som træder i stedet for sådanne aftaler, der tidligere havde kunnet indbringes for en voldgiftsrets for tjenestemandssager, samtidig overført til Tjenestemandsretten. På det kommunale område blev de eksisterende voldgiftssystemer derimod bevaret.

Tjenestemandsretten består af en formand og en stedfortræder for denne samt et antal andre dommere og stedfortrædere for disse. Formanden og dennes stedfortræder udpeges af præsidenten for Højesteret blandt rettens dommere, mens 2 af de øvrige dommere og disses stedfortrædere udpeges af præsidenten for Østre Landsret blandt denne rets dommere. De pågældende er også medlemmer af kommunale ret.

Den statslige ret består i øvrigt af oprindeligt 4 og nu 8 andre dommere og stedfortrædere for disse. Heraf beskikker finansministeren umiddelbart 4 dommere og disses stedfortrædere, mens de resterende 4 dommere og disses stedfortrædere nu beskikkes af ministeren efter indstilling af de centralorganisationer, der er indgået hovedaftale med. Foreligger organisationernes indstilling ikke senest en måned før beskikkelse skal finde sted, beskikker beskæftigelsesministeren efter anmodning fra finansministeren den eller de manglende.

Den Kommunale og nu tillige Regionale tjenestemandsret består udover formandskabet og landsdommerne af 4 andre dommere og stedfortrædere for disse, der nu beskikkes af indenrigsministeren, for så vidt angår de 2 og disses stedfortrædere efter fælles indstilling af Kommunernes Landsforening og Amtsrådsforeningen i Danmark, nu Danske Regioner, og for så vidt angår de 2 andre og disses stedfortrædere efter fælles indstilling fra de forhandlingsberettigede organisationer for tjenestemænd og reglementsansat personale på området. Foreligger indstillingerne ikke senest en måned før beskikkelse skal finde sted, beskikker indenrigsministeren på egen hånd den eller de manglende.

Parterne ved Tjenestemandsretten er på den ene side finansministeren eller vedkommende minister og på den anden en eller flere af de centralorganisationer, der er indgået hovedaftale med. I sager ved Den Kommunale og Regionale Tjenestemandsret er parterne de på den ene side Kommunernes Landsforening og Danske Regioner m.v. og på den anden de forhandlingsberettigede personaleorganisationer.

Sagerne anlægges ved indgivelse af klageskrift, og der afgives svarskrift samt eventuelt yderligere processkrifter.

Under forberedelsen af sagerne beklædes tjenestemandsretterne af formanden eller dennes stedfortræder alene, mens de under domsforhandlinger har formanden eller stedfortræderen som retsformand og i øvrigt sættes med 2 landsdommere samt 2 af de dommere, der er beskikket efter indstilling fra arbejdsgiverside, og 2 af de, der er beskikket efter indstilling fra lønmodtagerside.

Retsmøder under forberedelsen er lukkede, mens hovedforhandling og domsafsigelse foregår for åbne døre.

Dommernes votering sker i enrum, og afgørelserne træffes efter stemmeflertallet. Tjenestemandsretternes domme er begrundede, men indeholder ikke oplysning om de forskellige meninger under afstemningen. Domme og indgåede retsforlig m.v. kan fuldbyrdes på samme måde som afgørelser fra de almindelige domstole.

Både bestemmelserne om den statslige ret i tjenestemandslovens kapitel 12 og loven om den kommunale ret er ændret flere gange, henholdsvis ved lov nr. 265 af 22. maj 1986 (udvidelse af antallet af dommere m.v.), nr. 384 af 13. juni 1990, nr. 381 af 20. maj 1992 (folkeskolen), nr. 208 af 28. april 1993 (folkeskolen) samt nr. 346 af 2. juni 1999 og ved lov nr. 388 af 13. juni 1990, nr. 1133 af 21. december 1994 (Hovedstadens Sygehusfællesskab), nr. 346 af 2. juni 1999, nr. 1317 af 20. december 2000 (overtagelse af statslige privatbaneandele), samt nr. 537 af 24. juni 2005 (konsekvenser af kommunalreformen, herunder navneændringen til Den Kommunale og Regionale Tjenestemandsret).

Af mere almindelig interesse er ændringslovene fra 1990 og 1999, der henholdsvis indførte organisationsansvar samt gav mulighed for udvidelse af den kommunale rets kompetence og tilpassede tjenestemandsretterne til de ændringer i arbejdsretsloven, der blev gennemført ved lov nr. 183 af 12. marts 1997 på baggrund af betænkning nr. 1318/1996, især for at sikre, at Arbejdsretten levede op til den europæiske menneskerettighedskonventions krav i artikel 6 til en uafhængig og upartisk domstol oprettet ved lov.

Med henvisning til, at udviklingen havde vist, at centrale eller tilsluttede organisationer flere gange havde understøttet tjenestemænds kollektive overtrædelser, f.eks. ved at styre og finansiere, undertiden ganske omfattende, arbejdsnedlæggelser, eller havde forholdt sig passivt over for overtrædelserne, blev der ved lov nr. 384 og 388 af 13. juni 1990 åbnet mulighed for at idømme organisationerne en bod til den, der havde anlagt sagen, Boden skulle fastsættes under hensyn til samtlige sagens omstændigheder, og Arbejdsrettens praksis med hensyn til organisationsansvar ville kunne være vejledende. Samtidig fik Tjenestemandsretten mulighed for at pålægge såvel arbejdsgiversiden som personaleorganisationerne bod for overtrædelse af aftaler eller bestemmelser, som trådte i stedet; og indenrigsministeren blev bemyndiget til at udvide sen kommunale rets kompetence tilsvarende efter forhandling de respektive organisationer. Det sidste skete ved bekendtgørelse nr. 777 af 20. november 1990.

Ved lov nr. 346 af 2. juni 1999 blev dommernes hidtidige funktionsperiode på 3 år forlænget, for højesterets- og landsdommernes vedkommende til resten af deres embedsperiode og for de øvriges til 5 år. Endvidere skulle lønmodtagersidens dommere ikke længere direkte udpeges af organisationerne, men beskikkes af finansministeren/indenrigsministeren efter indstilling fra disse. Tjenestemandsretternes formand og dennes stedfortræder havde hele tiden haft hjemmel til at give pålæg om ophør af overtrædelser af (bestemmelser svarende til) tjenestemandslovens § 10, stk. 1. De fik nu, ligesom retsformændene i Arbejdsretten, også hjemmel til med parternes samtykke at afgøre sagen alene på et forberedende møde. Herudover blev der bl.a. indført mere detaljerede regler om procesmåden, ligesom udvidelsen af den kommunale rets kompetence med hensyn til sager om overtrædelse og fortolkning af aftaler og bestemmelser om løn og andre ansættelsesvilkår blev direkte lovfæstet.

Selvom tjenestemandsretterne med hensyn til opgaver og organisation på mange måder minder om Arbejdsretten, levede de oprindeligt deres eget liv i Finansministeriets og til dels Indenrigsministeriets regi. Efter gennemførelsen af ændringerne i 1999 fandt Finansministeriet, der hidtil havde virket som sekretariat for både Tjenestemandsretten og Den Kommunale Tjenestemandsret, at denne betjening fremover burde varetages uden for ministeriet; og efter en høringsrunde blev opgaven med virkning fra den 1. januar 2000 overdraget til Arbejdsrettens sekretariat.

Det gav anledning til visse ændringer, herunder at retsmøder fremover blev afholdt i Arbejds-markedet Hus; og der blev udsendt retningslinjer for sagsbehandlingen, så den i et vist omfang blev tilpasset Arbejdsrettens.

Tjenestemandsretterne behandler et forholdsvis begrænset antal sager. I de første godt 10 år indtil udgangen af 1993 havde Tjenestemandsretten således modtaget 126 sager, hvoraf 48 var afgjort ved 47 domme. I samme periode havde Den Kommunale Tjenestemandsret modtaget 878 sager, hvoraf 225 var bragt til afslutning ved 75 domme. De senere år har antallet af sager været endnu mere beskedent, med normalt kun op til et par domme om året.

Langt de fleste sager drejer sig om påstået overtrædelse af (bestemmelser svarende til) tjenestemandslovens § 10, stk. 1, og bøderne fastsættes efter takster, der senest blev fastlagt ved den kommunale og statslige rets domme af henholdsvis 16. maj 2002 i K2001.004 og 012 og 19. januar 2004 i S2001.001, som er gengivet i Arbejdsretligt Tidsskrift 2002 side 113 og 2004 side 125:

Fast månedsløn        Dagbøde
              -   9.999 kr. 150 kr.
10.000 - 11.999 kr. 200 kr.
12.000 - 13.999 kr. 250 kr.
14.000 - 15.999 kr. 300 kr.
16.000 - 17.999 kr. 350 kr.
18.000 - 19.999 kr. 400 kr.
20.000 - 21.999 kr. 450 kr.
22.000 - 23.999 kr. 500 kr.
24.000 - 25.999 kr. 550 kr.
26.000 - 27.999 kr. 600 kr.
28.000 - 29.999 kr. 650 kr.
30.000 - 31.999 kr. 700 kr.
32.000 - 33.999 kr. 750 kr.
34.000 - 35.999 kr. 800 kr.
36.000 - 37.999 kr. 850 kr.
38.000 kr. -             900 kr.

Mens Den Kommunale Tjenestemandsret tilkendegav, at bøden ved fortsat ulovlig arbejdsnedlæggelse efter rettens pålæg om arbejdets genoptagelse indtil videre som hidtil ville blive forhøjet med 50%, tilkendegav Tjenestemandsretten, at den som hidtil ville afgøre spørgsmålet om bødetillæg konkret.

Et eksempel på udmåling af organisationsbod findes i Tjenestemandsrettens dom af 8. september 2000 i S1998.257, der er gengivet i Arbejdsretligt Tidsskrift 2000 side 146. Her blev 3 personaleorganisationer, der i over et år systematisk og planlagt havde påvirket medlemmer til en stadig skærpet negativ strategi med kollektiv overtrædelse af tjenestemandslovens § 10 og meget betydelige skadevirkninger for vedkommende institution til følge, pålagt at betale henholdsvis 1.000.000, 500.000 og 300.000 kr. i bod.

Siden 2002 har tjenestemandsretternes domme været offentliggjort på www.arbejdsretten.dk og en vistnok komplet samling af domme tilbage fra 1981 findes i Arbejdsretligt Tidsskrift Online.

Tjenestemandsretternes kompetence omfatter ikke Folketingets tjenestemænd. I henhold til hovedaftalen mellem tingets direktør og de relevante centrale personaleorganisationer er der imidlertid nedsat en voldgiftsret til at behandle sager om fortolkning af indgåede aftaler eller bestemmelser, der træder i stedet for sådanne. Voldgiftsrettens formand og dennes stedfortræder udpeges af Højesterets præsident blandt rettens dommere og 2 landsdommere og stedfortrædere for disse udpeges af præsidenten for Østre Landsret blandt denne rets dommere. Herudover beskikker Folketingets præsidium 4 dommere samt stedfortrædere for disse, heraf 2 dommere og stedfortrædere efter fælles indstilling fra de centrale personaleorganisationer. Har centralorganisationerne ikke indstillet det nødvendige antal dommere inden for den fastsatte frist, beskikker Arbejdsrettens formand efter anmodning fra præsidiet den eller de manglende.